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進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著西氣東輸、陜京線、川氣東送、沿海LNG接收站等一系列天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的建成投產(chǎn)，以及國(guó)內(nèi)燃?xì)庑袠I(yè)市場(chǎng)化改革對(duì)天然氣下游消費(fèi)市場(chǎng)的規(guī)?；苿?dòng)，我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)已經(jīng)基本形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈，整個(gè)產(chǎn)業(yè)開始進(jìn)入快速發(fā)展期。伴隨著產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，天然氣產(chǎn)業(yè)法律規(guī)范也在不斷完善，天然氣行業(yè)逐步走上法制化軌道。本文對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)法律規(guī)范的現(xiàn)狀做一梳理，分析目前存在的主要問題，并就如何完善給出進(jìn)一步的建議。
一、中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)法律規(guī)范的現(xiàn)狀
按照法學(xué)中的定義，法律體系應(yīng)該是把現(xiàn)行的全部法律規(guī)范按照不同的法律部門分類而形成的體系化的法律整體。以此對(duì)照，我國(guó)的天然氣法律規(guī)范的法律等級(jí)不高且法律規(guī)定本身尚不完善，天然氣產(chǎn)業(yè)法律的體系化還不足?，F(xiàn)行的涉及天然氣的法律規(guī)范主要由以下幾部分構(gòu)成：
（一）法律
目前涉及天然氣領(lǐng)域的法律主要以上游勘探開發(fā)和中游管輸為主，例如《礦產(chǎn)資源法》中有部分天然氣的內(nèi)容，主要針對(duì)資源開發(fā)管理和資源保護(hù)；《石油天然氣管道保護(hù)法》主要涉及天然氣長(zhǎng)輸管道的安全保護(hù)問題。但系統(tǒng)全面的《石油天然氣法》或是《天然氣法》尚屬空白。
其他有散落于各法律中與天然氣相關(guān)的內(nèi)容，如《物權(quán)法》第46條和52條規(guī)定“礦藏、水流、海域?qū)儆趪?guó)家所有”、“油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施，依照法律規(guī)定為國(guó)家所有的，屬于國(guó)家所有”；《合同法》、《計(jì)量法》的部分條款對(duì)供用氣合同的制定有指導(dǎo)價(jià)值；《反壟斷法》對(duì)于行政壟斷和自然壟斷交融的天然氣行業(yè)關(guān)系密切；《安全生產(chǎn)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)天然氣行業(yè)的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)提出了原則性的規(guī)范等。
（二）行政法規(guī)
直接涉及天然氣產(chǎn)業(yè)的行政法規(guī)非常少。在上中游領(lǐng)域，主要涉及的行政法規(guī)有《對(duì)外合作開采陸上石油資源條例》、《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》；下游領(lǐng)域最重要的行政法規(guī)——《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》，對(duì)燃?xì)獍l(fā)展規(guī)劃與應(yīng)急保障、燃?xì)饨?jīng)營(yíng)與服務(wù)、燃?xì)馐褂谩⑷細(xì)庠O(shè)施保護(hù)、燃?xì)獍踩鹿暑A(yù)防與處理以及法律責(zé)任等方面作了詳細(xì)規(guī)定。
此外，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《價(jià)格管理?xiàng)l例》、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》、《消防條例》等與天然氣行業(yè)關(guān)系密切。
（三）部門規(guī)章
天然氣領(lǐng)域的部門規(guī)章主要涉及四部分：
關(guān)于天然氣設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理。分別涉及天然氣的中下游領(lǐng)域，主要有《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》、《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》、《關(guān)于加快推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《城市地下管線工程檔案管理辦法》、《燃?xì)馊紵骶甙惭b維修管理規(guī)定》；
關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)和行業(yè)準(zhǔn)入。具體包括：《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可管理辦法》、《燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)從業(yè)人員專業(yè)培訓(xùn)考核管理辦法》；
關(guān)于價(jià)格管理和反壟斷行為。價(jià)格管理方面的主要有：《政府制定價(jià)格聽證辦法》、《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》、《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)政府定價(jià)成本監(jiān)審工作的意見》、《關(guān)于建立健全居民生活用氣階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見》等；反壟斷行為方面的主要是：《反價(jià)格壟斷規(guī)定》、《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為的規(guī)定》、《工商行政機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》等；
天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策方面。主要包括《天然氣利用政策》、《天然氣發(fā)展“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于發(fā)展天然氣分布式能源的指導(dǎo)意見》等。
（四）地方性法規(guī)和地方性規(guī)章
根據(jù)我國(guó)能源體制的國(guó)情，地方政府對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的管理主要集中在下游領(lǐng)域。按照涉及內(nèi)容的不同，主要可分為：
各地燃?xì)夤芾項(xiàng)l例和燃?xì)夤芾磙k法。這是我國(guó)天然氣法律體系中篇幅最多也最具活力的部分。除遼寧、新疆、西藏等個(gè)別省和自治區(qū)外，絕大多數(shù)的省、自治區(qū)、直轄市都制定了燃?xì)夤芾項(xiàng)l例，大多數(shù)的省會(huì)城市以及部分較大的地級(jí)城市制定了燃?xì)夤芾項(xiàng)l例或辦法；
各地的特許經(jīng)營(yíng)和行業(yè)準(zhǔn)入制度。有的地區(qū)是建立了公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，將水、氣、公交、垃圾處理等一起納入辦法管理。例如《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》、《河北省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》等；有的地區(qū)則專門針對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)立法，例如《上海市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)授權(quán)和監(jiān)督管理程序》、《吉林省城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《江蘇省管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)管理辦法》等；此外，部分地區(qū)對(duì)燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可進(jìn)行了細(xì)化，例如《遼寧省燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可管理辦法》；
天然氣價(jià)格管理辦法。截止到目前，有九個(gè)省對(duì)天然氣（燃?xì)猓﹥r(jià)格管理制定具體辦法，分別是河北、安徽、福建、江蘇、江西、山東、浙江、廣東、湖南。這些辦法對(duì)天然氣的價(jià)格管理、計(jì)價(jià)辦法、成本監(jiān)審等方面進(jìn)行了明確規(guī)定；
燃?xì)夤艿涝O(shè)施保護(hù)辦法。例如目前已經(jīng)出臺(tái)的有《上海市燃?xì)夤艿涝O(shè)施保護(hù)辦法》、《深圳市燃?xì)夤艿涝O(shè)施保護(hù)辦法》、《江蘇省城鎮(zhèn)燃?xì)夤艿腊踩Ｗo(hù)暫行辦法》、《杭州市燃?xì)庠O(shè)施安全保護(hù)管理辦法》、《青島市燃?xì)庠O(shè)施安全保護(hù)管理辦法》等。
（五）司法解釋
司法解釋是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)在適用法律、法規(guī)的過程中，對(duì)如何具體應(yīng)用法律、法規(guī)的問題所做的解釋，司法解釋也是天然氣法律體系的重要淵源。針對(duì)天然氣上中游領(lǐng)域，最高法、最高檢出臺(tái)了《關(guān)于辦理盜竊油氣、破壞油氣設(shè)備等刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》；針對(duì)下游領(lǐng)域，最高法、最高檢發(fā)布了《關(guān)于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對(duì)盜竊電力、燃?xì)?、自?lái)水等財(cái)物的盜竊數(shù)額認(rèn)定辦法進(jìn)行了規(guī)定。此外，上海市、黑龍江省、天津市、河南鄭州市、河南平頂山市等還先后出臺(tái)了由公、檢、法、司等多部門一起制定的《關(guān)于辦理盜竊燃?xì)饧跋嚓P(guān)案件法律適用的若干規(guī)定》。
（六）其他規(guī)范性文件
天然氣產(chǎn)業(yè)中的其他規(guī)范性文件主要是指國(guó)務(wù)院部委的通知、指示、批復(fù)等文件。例如《關(guān)于規(guī)范煤制油、煤制天然氣產(chǎn)業(yè)科學(xué)有序發(fā)展的通知》、《能源行業(yè)加強(qiáng)大氣污染防治工作方案》、《關(guān)于天然氣分布式能源項(xiàng)目是否列入<建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄>的復(fù)函》等。
二、存在的主要問題與不足
從前述的法律規(guī)范現(xiàn)狀可以看出，我國(guó)現(xiàn)行天然氣法律制度體系以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章為主，內(nèi)容并不完整，同時(shí)，還存在法律空白，還有諸多不足。從實(shí)務(wù)的角度出發(fā)，目前比較突出的問題主要如下：
（一）缺乏行業(yè)基礎(chǔ)性大法
在我國(guó)天然氣法律規(guī)范中，缺乏一個(gè)最基本、統(tǒng)一且涵蓋行業(yè)上下游的《天然氣法》，這就導(dǎo)致我國(guó)天然氣領(lǐng)域綜合性、全局性、戰(zhàn)略性問題長(zhǎng)期依靠各部門的行政協(xié)調(diào)，缺乏法律層面的有效調(diào)整；已有的法律法規(guī)之間缺少統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)，存在彼此重疊、標(biāo)準(zhǔn)不一或互相牽制的情況，操作性和執(zhí)行效率受到制約。這一基礎(chǔ)法律的缺失，導(dǎo)致了行業(yè)發(fā)展缺少了最基礎(chǔ)的法律保障，具體體現(xiàn)在：
產(chǎn)業(yè)鏈缺少協(xié)同發(fā)展。天然氣行業(yè)的上游勘探與開發(fā)，中游管輸系統(tǒng)及配套基礎(chǔ)設(shè)施，下游城市管網(wǎng)輸配系統(tǒng)和供氣設(shè)施建設(shè)，都是產(chǎn)業(yè)鏈不可缺少的環(huán)節(jié)，相互之間具有高度的關(guān)聯(lián)性，本該屬于利益共同體。但在基礎(chǔ)法律缺失的情況下，各方片面追求單方利益，以致亂象叢生。例如強(qiáng)勢(shì)上游企業(yè)挾氣源優(yōu)勢(shì)搶奪下游市場(chǎng)，上游市場(chǎng)的價(jià)格調(diào)整無(wú)法順利傳導(dǎo)至市場(chǎng)終端，儲(chǔ)氣庫(kù)無(wú)人投資導(dǎo)致冬高峰氣荒頻現(xiàn)等等；
部分領(lǐng)域存在法律空白。特別是中游規(guī)范管網(wǎng)輸配經(jīng)營(yíng)行為的法律嚴(yán)重缺失，管道建設(shè)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面都沒有相應(yīng)的法律規(guī)范，由此導(dǎo)致盲目建設(shè)、地方市場(chǎng)割據(jù)、局部地區(qū)惡性競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)；
產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)制不夠完善。首先是產(chǎn)業(yè)管理沿用傳統(tǒng)管理方式，呈現(xiàn)多頭管理的態(tài)勢(shì)。例如，上游勘探開發(fā)的準(zhǔn)入權(quán)限在國(guó)土資源部，進(jìn)出口的審批和建設(shè)職權(quán)在商務(wù)部，價(jià)格的制定和調(diào)整職權(quán)在發(fā)改委價(jià)格司，重大項(xiàng)目投資職權(quán)在發(fā)改委投資部門；其次是上下游的監(jiān)管力度不一，對(duì)上游實(shí)質(zhì)上限制準(zhǔn)入，對(duì)中游監(jiān)管不到位，對(duì)下游又過度監(jiān)管；再次政策制定機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)高度重合，監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。
（二）中游基礎(chǔ)設(shè)施公平開放進(jìn)展緩慢
2014年2月，國(guó)家能源局的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》和國(guó)家發(fā)改委的《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行管理辦法》相繼發(fā)布，對(duì)天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平開放做出了明確規(guī)定，但目前僅有極個(gè)別接收站開放?？傮w來(lái)說，中國(guó)天然氣主干管網(wǎng)、省級(jí)管網(wǎng)和液化天然氣（LNG）接收站這些中游基礎(chǔ)設(shè)施，尚未真正實(shí)現(xiàn)向第三方公平開放。
天然氣生產(chǎn)或進(jìn)口主體需要通過主干管網(wǎng)、省網(wǎng)或LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施將上游天然氣輸送給下游用戶。天然氣行業(yè)中游設(shè)施不對(duì)第三方公平開放，造成行業(yè)“中梗阻”。其他上游主體即使有氣也不能輸送給下游用戶。這基本上阻止了現(xiàn)有主體之外的其他供氣主體進(jìn)入市場(chǎng)，強(qiáng)化了天然氣行業(yè)的供氣壟斷局面。產(chǎn)生這個(gè)情況的原因主要有三個(gè)：
壟斷利益使然?；A(chǔ)設(shè)施具有一定自然壟斷性，不對(duì)外開放可以有效阻止其他供氣主體進(jìn)入市場(chǎng)，現(xiàn)有供氣主體可借此霸占國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，享受相對(duì)壟斷帶來(lái)的好處；
法律不夠細(xì)化。目前的第三方準(zhǔn)入是基于協(xié)商，在管網(wǎng)運(yùn)能有剩余時(shí)管網(wǎng)企業(yè)才有義務(wù)對(duì)第三方開放，由于相關(guān)實(shí)施細(xì)則還不夠清晰，信息公開工作雖有推進(jìn)，但不夠健全，剩余能力界定比較困難；
缺乏權(quán)威監(jiān)管。鑒于目前中游基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，國(guó)企具有的強(qiáng)勢(shì)地位讓普通民企在申請(qǐng)開放時(shí)完全處于下風(fēng)。在面對(duì)仍具有相當(dāng)政治地位的國(guó)企，目前的監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏足夠大的權(quán)力對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，級(jí)別過低、權(quán)力太小根本無(wú)法對(duì)監(jiān)管對(duì)象產(chǎn)生威懾力。
（三）下游城鎮(zhèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)亂象叢生
目前，天然氣下游城鎮(zhèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)的法律依據(jù)主要是2004年原建設(shè)部頒布施行的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和2015年國(guó)家發(fā)改委等六部委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。但是，這兩部辦法還是存在一定缺陷，一方面均屬于部門規(guī)章性質(zhì)，法律位階不高，和地方性法規(guī)不一致時(shí)產(chǎn)生矛盾；另一方面，其對(duì)于實(shí)踐中的許多問題沒有明確規(guī)定，存有空白；同時(shí)辦法雖然對(duì)城鎮(zhèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得程序、方式作了規(guī)定，但在實(shí)際執(zhí)行當(dāng)中，各地方政府在這些方面留有較大自主空間。為此，天然氣下游市場(chǎng)因特許經(jīng)營(yíng)權(quán)引發(fā)的侵權(quán)糾紛不斷。在實(shí)踐中，出現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)爭(zhēng)議的情況主要集中在以下幾個(gè)方面：
管道氣公司之間的特許經(jīng)營(yíng)爭(zhēng)議。包括政府越權(quán)授予燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)；燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)重復(fù)授權(quán)；特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域界線不清或交叉重疊；空白特許經(jīng)營(yíng)權(quán)歷史遺留問題；政府單方收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)引起的糾紛。
上游企業(yè)直供工業(yè)大用戶侵犯管道氣公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。上游企業(yè)利用氣源優(yōu)勢(shì)直接供應(yīng)工業(yè)大用戶，雖然符合國(guó)家提倡的降低企業(yè)用氣成本導(dǎo)向，但畢竟侵犯了管道氣公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。
LNG氣化站直接供應(yīng)工業(yè)用戶侵犯管道氣公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。采用槽車運(yùn)輸液化天然氣（簡(jiǎn)稱“LNG”）的方式，在用戶處建氣化站氣化后給用戶供氣，這種新興的供氣方式與管道氣供氣方式的碰撞值得關(guān)注。
（四）LNG行業(yè)法規(guī)缺乏、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)滯后
在天然氣行業(yè)中，LNG是一個(gè)新興的能源利用方式，近年來(lái)獲得了高速發(fā)展，尤其在交通、工業(yè)應(yīng)用方面展現(xiàn)了誘人的前景。但目前天然氣行業(yè)已有的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)大多是指管道氣或瓶裝氣的范疇，作為液態(tài)的LNG由于物理特性的不同，很難全部適用這些法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，由于LNG行業(yè)的應(yīng)用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失或滯后，行業(yè)的法規(guī)監(jiān)管相對(duì)缺乏，這已經(jīng)在一定程度上影響了LNG行業(yè)的發(fā)展。
以工業(yè)用戶使用LNG供應(yīng)為例，這種方式業(yè)內(nèi)俗稱“LNG自供儲(chǔ)氣場(chǎng)站”或是“點(diǎn)供”。由于近年來(lái)LNG和管道氣之間顯著的價(jià)格差及工商業(yè)用戶降低用氣成本的強(qiáng)烈訴求，各地的工業(yè)用氣大戶用腳投票，停用管道氣改用LNG。由于其侵犯了管道氣公司的利益，常被管道氣公司投訴，要求政府部門查處。政府部門常以不合規(guī)存在安全隱患為由對(duì)點(diǎn)供公司進(jìn)行整頓。事實(shí)上，點(diǎn)供在技術(shù)和安全上并沒有什么缺陷，只不過缺少了正式、完整的行政審批手續(xù)。行政審批手續(xù)只能保證項(xiàng)目的“合法性”，并不能保證項(xiàng)目的安全性和穩(wěn)定性。
但現(xiàn)實(shí)的情況是，正式、完整的點(diǎn)供行政審批手續(xù)非常復(fù)雜，并且由于缺乏明確的法律依據(jù)導(dǎo)致路徑不清晰以及政府部門自由裁量權(quán)過大。另外，由于點(diǎn)供的安全、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)缺乏，無(wú)法判斷點(diǎn)供的安全與否。在此背景下，政府相關(guān)部門要求關(guān)閉點(diǎn)供設(shè)施，改用管道氣也就順理成章了。
（五）用氣價(jià)格和成本監(jiān)審法規(guī)需進(jìn)一步完善
用氣價(jià)格作為天然氣行業(yè)中最為重要的問題，歷來(lái)備受關(guān)注。政府雖然在天然氣方面已經(jīng)有了不少價(jià)格方面的規(guī)范性文件，但是在近年來(lái)的天然氣價(jià)格改革調(diào)整中，仍然體現(xiàn)了極大的隨意性。
對(duì)于下游市場(chǎng)而言，調(diào)價(jià)的權(quán)利在地方政府物價(jià)部門。目前有些企業(yè)跟地方物價(jià)部門的關(guān)系較好，企業(yè)回報(bào)就高；有些地方政府壓著不許調(diào)價(jià)，企業(yè)虧損嚴(yán)重；而且也存在消費(fèi)者負(fù)擔(dān)不合理成本的現(xiàn)象；同時(shí)，在近期中央部署的供給側(cè)降氣價(jià)的統(tǒng)一行動(dòng)中，由于對(duì)如何降、降多少由于缺乏法律依據(jù)的支撐，各省的方案呈現(xiàn)五花八門的格局。
這其中更主要的原因在于成本監(jiān)審還不夠完善。根據(jù)國(guó)外天然氣市場(chǎng)化程度較高的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管的內(nèi)容主要就是“管成本”。目前，天然氣產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)普遍采用成本加成、最高價(jià)格帽以及準(zhǔn)許成本加收益等定價(jià)方式，在這些定價(jià)方式的基礎(chǔ)上，政府嚴(yán)格核定供氣企業(yè)各類成本。在我國(guó)，成本監(jiān)審的工作起步不久，法律的依據(jù)還不夠充分，監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)還有待積累。
三、進(jìn)一步完善的建議
（一）盡快制定單行統(tǒng)一的《天然氣法》
首先，應(yīng)該制定單獨(dú)的《天然氣法》，而非油氣合一的《石油天然氣法》。目前，我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)管理還是大多停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期把天然氣產(chǎn)業(yè)列為石油產(chǎn)業(yè)的附屬項(xiàng)管理的模式。然而近幾年天然氣產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，愈加呈現(xiàn)出和石油產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)貿(mào)易的眾多不同特性。例如天然氣無(wú)法低成本的大量?jī)?chǔ)存、輸送成本遠(yuǎn)高于石油、投資不像石油可以逐步進(jìn)行而必須有潛在的長(zhǎng)約才可；并且，我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)是關(guān)系國(guó)計(jì)的清潔能源產(chǎn)業(yè)、又是關(guān)系民生的城市公用事業(yè)，其產(chǎn)業(yè)鏈跨度大，是時(shí)候把天然氣從石油附屬項(xiàng)單列出來(lái)了。
其次，《天然氣法》應(yīng)采取上下游統(tǒng)一于一體的立法模式，重點(diǎn)放在中下游并兼顧上游。一是考慮《礦產(chǎn)資源法》、《對(duì)外合作開采陸上石油資源條例》、《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》等對(duì)天然氣上游已有一些法律規(guī)范；二是目前中游管網(wǎng)的問題糾紛非常突出，亟需法律的規(guī)范，并且中游管網(wǎng)的第三方準(zhǔn)入需要法律的引領(lǐng)；三是天然氣是一個(gè)需求驅(qū)動(dòng)的市場(chǎng)。其僅有資源和基礎(chǔ)設(shè)施還不夠，必須開發(fā)終端市場(chǎng)，只有下游市場(chǎng)的繁榮才能帶動(dòng)上游的勘探開發(fā)。
最后，這部《天然氣法》至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：總則（包括立法依據(jù)、立法目的及適用范圍）、天然氣管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)（強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性）、天然氣勘探開采的規(guī)定、天然氣管網(wǎng)儲(chǔ)運(yùn)的規(guī)定（包括基礎(chǔ)設(shè)施第三方準(zhǔn)入的相關(guān)內(nèi)容）、天然氣銷售市場(chǎng)的開放及定價(jià)機(jī)制（含反壟斷相關(guān)內(nèi)容）、天然氣產(chǎn)業(yè)安全和環(huán)境保護(hù)、關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定等。
（二）加快中游基礎(chǔ)設(shè)施的第三方準(zhǔn)入
首先，定義天然氣資格用戶，允許其自行選擇天然氣供應(yīng)商。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，這是逐步放開終端用戶市場(chǎng)，逐步構(gòu)建統(tǒng)一的天然氣市場(chǎng)的較為成功的手段。國(guó)際上一般以年消費(fèi)量的多少來(lái)定義資格用戶?，F(xiàn)階段，我國(guó)已經(jīng)允許燃?xì)怆姀S及以天然氣為主要原料或燃料的工業(yè)用戶可以直接從天然氣供應(yīng)商處購(gòu)買天然氣，我們要繼續(xù)增加市場(chǎng)上的天然氣資格用戶，調(diào)整對(duì)資格用戶的限制要求。只有不斷增加下游博弈用戶的力量，才能最終撬動(dòng)第三方準(zhǔn)入制度的推行。
其次，逐步實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)與氣源供應(yīng)分離。目前，我國(guó)的天然氣供應(yīng)主要由“三桶油”提供，并且中游基礎(chǔ)設(shè)施也基本上是由“三桶油”獨(dú)自投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。因此，為加快第三方準(zhǔn)入步伐，應(yīng)逐步分離各石油公司的天然氣運(yùn)輸業(yè)務(wù)和供應(yīng)業(yè)務(wù)。對(duì)此問題業(yè)內(nèi)已有多種討論，在此不再累述。
再次，細(xì)化第三方準(zhǔn)入的法律制度。目前我國(guó)推行的是協(xié)商的第三方準(zhǔn)入，這種制度更有利于保護(hù)既得利益，更需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確細(xì)則。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加快制定管網(wǎng)設(shè)施開放的信息公開細(xì)則，明確主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開的詳細(xì)內(nèi)容，對(duì)于未按規(guī)定公開有關(guān)信息或者公開虛假信息的，要立案追查并嚴(yán)加處罰；
最后，也是最為關(guān)鍵的，必須設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)向天然氣企業(yè)發(fā)布具有約束力的決定，有權(quán)督促基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)及時(shí)公開開放信息，但企業(yè)違反規(guī)則時(shí)有權(quán)施加制裁。
（三）進(jìn)一步完善下游領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)立法
目前規(guī)范天然氣下游管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的文件，除了國(guó)家層面的兩部辦法外，各地有一些地方性燃?xì)夥ㄒ?guī)和市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理法規(guī)或規(guī)章及規(guī)范性文件等，并沒有法律或行政法規(guī)的規(guī)范，建議提高該類法規(guī)的效力等級(jí)，加大保護(hù)力度。
據(jù)悉，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》在起草中，希望作為行政法規(guī)的該法能涵蓋目前出現(xiàn)的特許經(jīng)營(yíng)亂象，在此基礎(chǔ)上，由國(guó)務(wù)院相關(guān)主管部門根據(jù)行政法規(guī)出臺(tái)專門的城鎮(zhèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)部門規(guī)章。
此外，應(yīng)明確政府違法違約成本，對(duì)于鋌而走險(xiǎn)、重復(fù)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)以尋求利益的，必須明確追究主管部門及其負(fù)責(zé)人的民事、行政甚至刑事責(zé)任等相關(guān)法律責(zé)任，做到責(zé)任到人。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)明確本級(jí)政府之內(nèi)究竟由哪個(gè)行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管下級(jí)政府的特許專營(yíng)權(quán)發(fā)放，并建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度。
（四）對(duì)LNG行業(yè)引起重視并完善相應(yīng)的法規(guī)
LNG點(diǎn)供方式的存在，客觀上對(duì)管道氣產(chǎn)生了“鯰魚效應(yīng)”，促進(jìn)了企業(yè)用能方式的多元化和用氣成本的下降，尤其是近年來(lái)，隨著LNG的價(jià)格一路走低，這種效應(yīng)益發(fā)明顯。LNG點(diǎn)供方式，在做大LNG這個(gè)行業(yè)的同時(shí)，也能做大整個(gè)天然氣行業(yè)在能源結(jié)構(gòu)中的比重，社會(huì)的整體效益是有提高的。
現(xiàn)在需要的是對(duì)LNG行業(yè)高度重視，一是制定完善相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使得安全問題有標(biāo)準(zhǔn)可以參照；二是細(xì)化簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；三是明確LNG與管道氣的不同，并給予LNG明確的法律地位。在此基礎(chǔ)上，政府部門再進(jìn)一步加強(qiáng)LNG行業(yè)的管理。
（五）完善價(jià)格管理和成本規(guī)制的法律，實(shí)現(xiàn)依法治價(jià)
◆健全成本監(jiān)審的制度體系。在中央層面已經(jīng)制定天然氣管道運(yùn)輸成本監(jiān)審辦法的基礎(chǔ)上，各地對(duì)城市燃?xì)膺@種納入成本監(jiān)審范圍、行業(yè)特點(diǎn)明顯的重要商品，要制定成本監(jiān)審辦法，已經(jīng)制定出臺(tái)的要根據(jù)形勢(shì)變化進(jìn)行完善。
◆依法進(jìn)行天然氣價(jià)格管理。除了已經(jīng)出臺(tái)的九個(gè)省市天然氣價(jià)格管理辦法外，其他地區(qū)也應(yīng)該制定明確的天然氣價(jià)格管理辦法。國(guó)家層面對(duì)此要有統(tǒng)一的指導(dǎo)原則，對(duì)價(jià)格管理、計(jì)價(jià)公式、管理權(quán)限進(jìn)行明確的規(guī)定。
◆將初裝費(fèi)問題納入依法管理的范疇。應(yīng)該明確燃?xì)獬跹b費(fèi)的法律性質(zhì)和收費(fèi)模式。鑒于目前完全取消燃?xì)獬跹b費(fèi)條件尚不成熟，解決燃?xì)獬跹b費(fèi)較為現(xiàn)實(shí)的途徑是將初裝費(fèi)并入地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)并完善相關(guān)征管制度，并在未來(lái)主干管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)基本完善后逐步取消，并將有關(guān)成本和費(fèi)用計(jì)入氣價(jià)。
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